Radovi na hotelu poskupjeli 8 milijuna u par mjeseci: Doznajemo zašto nije došlo do raskida

Koji je valjan razlog za raskid ugovora u javnoj nabavi, pitamo se. Je li raskid uopće opcija ako su izmjene i popratna poskupljenja opravdani ili ipak postoji granica koju se ne bi trebalo prijeći?

Na ova pitanja potaknuli su nas primjeri u javnoj nabavi - najviše jedan primjer u kojemu je za vrijeme građevinskih radova u samo nekoliko mjeseci cijena izvedbe porasla za oko 8 milijuna eura. Iznos je posebno značajan kad se uzme u obzir početnu ugovorenu vrijednost radova. 

U pitanju je obnova hotela Minerva u sastavu Specijalne bolnice Varaždinske Toplice, a o tom slučaju obratili smo se naručitelju, kao i tvrtki Radnik, izvođaču. Kontaktirali smo i odvjetnika specijaliziranog za javnu nabavu, Ivana Guberinu kako bi nam općenito pojasnio slučajeve u kojima se kroz brojne izmjene ugovora znatno mijenjaju vrijednost i trajanje radova. 

Izmjene nisu rijetkost

Poskupljenja projekata u javnoj nabavi se odražavaju u dodacima, iliti u aneksima ugovora. Takve promjene nisu rijetkost pa vidimo da je, primjerice, cjelovita obnova zgrade Hrvatskog sabora od uvođenja u posao na jesen 2024. godine poskupjela sa 71,29 milijuna eura na 73,75 milijuna eura, a ugovor je ukupno mijenjan pet puta. Znatno manji posao, uređenje parkirališne površine TŽV-a Gredelj u Zagrebu, izvorno ugovoren za 2,23 milijuna eura, poskupio je na 2,758 milijuna eura, obnova Doma sportova s ugovorenih 31,56 na 32,96 milijuna eura (za Fazu 1 radova), a rekonstrukcija, obnova i nadogradnja hotela Toplice u Topuskom od ugovaranja je poskupjela sa 37.555.629,07 na 45.996.947,03 milijuna eura kroz ukupno osam ugovornih izmjena.

Ipak, najveća promjena na koju smo naišli jest osam ugovornih izmjena kroz koje su se mijenjali rok i cijena rekonstrukcije hotela Minerva u okviru Specijalne bolnice Varaždinske Toplice. Iznos se promijenio s 15,32 milijuna eura - koliko je ugovoreno 9. prosinca 2024. godine, na 23,65 milijuna eura (bez uključenog PDV-a) nakon posljednje izmjene ugovora. Zanimalo nas je kako je ovo moguće i je li u nekom paralelnom svemiru postojala mogućnost za raskidom posla. S pitanjima smo se obratili tvrtki Radnik i naručitelju radova, a dobili smo i pojašnjenje ovakvih situacija od odvjetnika.

U nekoliko mjeseci poskupljenje od 8 milijuna eura

Budući da je ekonomska povoljnost jedan od glavnih kriterija za odabir u javnoj nabavi, pitanje je što kada se višestrukim izmjenama ugovora vrijednost poveća toliko da je radove mogao napraviti netko drugi, ako ta druga tvrtka ne bi mijenjala iznos radova. S druge strane, kod rekonstrukcija je vrlo teško, možda i nemoguće sa sigurnošću reći koliko će se posao zakomplicirati i poskupjeti nakon otvaranja gradilišta. Iako su vantroškovnički radovi čak očekivani, gdje je granica između prihvatljivog poskupljenja i onoga zbog kojega se raskida ugovor i traži nova tvrtka, u slučaju da nema konkurencije?

Na pitanja nas je potaknuo spomenuti primjer uređenja hotela 'Minerva'. U javnoj nabavi vidljivo je da je projekt od ugovaranja, prije manje od dvije godine od početka radova (a zapravo kroz izmjene ugovorene u svega nekoliko mjeseci), poskupio oko 8 milijuna eura. 

Predvidjeli 11,3 milijuna, dali 15,3

U javnoj nabavi može se vidjeti da je naručitelj, Specijalna bolnica Varaždinske Toplice pokrenuo nadmetanje za građevinsko-obrtničke i instalaterske radove na rekonstrukciji hotelskog kompleksa Minerve s uređenjem hortikulture početkom rujna 2024. godine. Natječaj je otvoren 5. rujna, a zainteresirane tvrtke mogle su slati ponude do 9. listopada te godine. Naručitelj je tada otvorio ponude, a mora se istaknuti da su za ove radove predvidjeli iznos od 11,33 milijuna eura. Bez uključenog PDV-a.

Iako se uglavnom ponude koje značajnije prelaze procjenu odbijaju, u zapisniku s otvaranja ponuda može se vidjeti da je Radnik bio jedina tvrtka zainteresirana za rekonstrukciju. Unatoč oko 4 milijuna eura previsokoj ponudi, naručitelj nije odustao od nabave, već je odabrao ponuditelja te je s tvrtkom Radnik iz Križevaca sklopio ugovor od 15.313.594,18 eura bez uključenog PDV-a. Odluka je objavljena 8. studenoga 2024. godine.

- Temeljem određenih kriterija dokumentacije o nabavi te nakon pregleda i ocjene ponude utvrđuje se da je ponuda ponuditelja Radnik d. d. ekonomski najpovoljnija, piše u Odluci o javnoj nabavi.

Sve izmjene u javnoj nabavi | Foto: EOJN, snimka zaslona

Zašto nije ponovljen natječaj?

U drugim sličnim situacijama, zbog ponude koja je već u startu bila značajno viša od procijenjene vrijednosti opcija je mogla biti poništenje. No, Specijalna bolnica Varaždinske Toplice sa zainteresiranom tvrtkom sklapa ugovor na razdoblje od 12 mjeseci.

Od početka radova ugovor se mijenja čak osam puta. U prvoj izmjeni promijenjen je predstavnik naručitelja, a drugom je izmjenom promijenjeno trajanje.

Zbog objektivnih i nepredvidivih okolnosti tijekom izvođenja radova koje izvođač nije mogao predvidjeti niti spriječiti, došlo je do zastoja u izvođenju radova, stoji u pojašnjenju. Sukladno navedenom, produžuje se rok za izvršenje radova do 1. svibnja 2026., navedeno je o završetku radova koji se prema prvotnom roku očekivao krajem 2025. godine. Ta izmjena potpisana je dana 16. prosinca 2025. godine, dakle u vremenu kada se otprilike izvorno očekivao kraj radova.

Prvo povećanje vrijednosti

Za to vrijeme cijena je ostala nepromijenjena, kao i idućom izmjenom, Aneksom broj 3, sklopljenim 15. travnja 2026. godine. Promjenom je u posao uveden novi podugovaratelj za izvedbu specijaliziranih instalaterskih radova sustava sprinkler-instalacija. Tek aneksom br. 4 povećala se vrijednost izvedbe, i to odmah za oko 5 milijuna eura – na 20.726.446,05 eura, bez uključenog PDV-a.

- Izmjena ugovora temeljem članka 316. ZJN-a – vantroškovnički radovi u visini 3.564.382,95 eura bez PDV-a. Izmjena ugovora temeljem članka 317. ZJN-a – nova tehnička rješenja u visini 1.846.455,66 eura bez PDV-a, navedeno je u opisu promjene.

Aneksom br. 5 ponovno je produžen rok trajanja ugovora, do 15. lipnja 2026. godine, a šestim aneksom, broj 6 rok je produžen za dodatna dva tjedna, da bi se Aneksom br. 7 promijenio rok do 15. srpnja ove godine. Posljednjom izmjenom u javnoj nabavi, osmim po redu aneksom ugovora, vrijednost ugovora povećala se za dodatnih 3 milijuna eura, na oko 23.646.776,92 eura bez uključenog PDV-a, ali se i ponovno produljilo trajanje radova, do kraja kolovoza.

Pitanje financiranja: Kombinirana sredstva

Zanimalo nas je zašto je izvođač odabrao skuplju ponudu u odnosu na procjenu, umjesto da pokrene novi postupak nabave, ali i kako je osigurano da i uz poskupljenja bude moguće financirati završetak građevinskih radova, bez raskida udogora. Poslali smo pitanja i naručitelju i izvođaču, a zaprimili smo odgovore samo naručitelja, Specijalne bolnice, ne i od tvrtke-izvođača.

Na upit o financiranju pojasnili su da se cijeli projekt 'Unaprjeđenje kvalitete smještaja i sadržaja hotela Minerva-Varaždinske Toplice' financira iz više izvora. Bespovratna sredstva osigurana su Ugovorom o dodjeli bespovratnih sredstava iz Nacionalnog plana oporavka i otpornosti (NPOO-a), a iznosila su 17,11 milijuna eura.

Za dio troškova koji nisu bili pokriveni bespovratnim novcem, dodaju da je Bolnica osigurala dugoročni kredit kod Zagrebačke banke. Kreditom je osiguran iznos od 5 milijuna eura, a suglasnost za zaduženje dala je Županijska skupština Varaždinske županije, ističu iz Ureda ravnatelja.

- Financijska konstrukcija bila je zatvorena prije sklapanja ugovora o izvođenju radova, u skladu s tada ugovorenom vrijednošću radova. Za povećanje troškova nastalo zbog okolnosti koje nije bilo moguće predvidjeti u trenutku ugovaranja, dodatna sredstva osigurala je Vlada Republike Hrvatske, dodaju.

'Nije se moglo očekivati povoljnije'

Na pitanje kako to da je prihvaćena prilično skuplja ponuda u odnosu na procijenjeni iznos, iz Ureda ravnatelja bolnice podsjećaju da je prethodni postupak bio poništen. Kako pišu, u prvom otvorenom postupku, kada je procjena bila 11,33 milijuna eura bez uključenog PDV-a, zaprimljene su tri ponude, a svaka je prelazila osigurana sredstva naručitelja. Sve su odbijene Odlukom od 1. kolovoza 2024. godine, temeljem članka 298. stavka 1. točke 8. Zakona o javnoj nabavi, navode.

Nakon poništenja provedena je detaljna revizija troškovnika, održano je novo prethodno savjetovanje sa zainteresiranim gospodarskim subjektima te je raspisan ponovljeni otvoreni postupak, navode.

- Činjenica da su u oba postupka sve pristigle ponude bile iznad procijenjene vrijednosti pokazala je da tržišne cijene građevinskih radova u tom razdoblju objektivno premašuju procjenu, pa se ni u eventualnom trećem postupku nije moglo realno očekivati bitno povoljnije rješenje. Istodobno, novo poništenje i ponavljanje postupka značilo bi gubitak nekoliko mjeseci i realnu opasnost da se projekt ne provede u rokovima iz Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava, a time i gubitak bespovratnih sredstava iz NPOO-a, pišu u pojašnjenju, i dalje na pitanje zašto su prihvatili ponudu koja je već u samom početku značajno prešla planirana sredstva.

Dodaju da Zakon o javnoj nabavi naručitelju omogućuje prihvaćanje ponude čija cijena prelazi planirana sredstva, uz osiguranje dodatnih sredstava. Bolnica je stoga i 'podebljala' sredstva, uz potporu županije, koja je dala suglasnost za dugoročno zaduženje za provedbu projekta. Za prihvaćenu ponudu napominju da je 'ocijenjena kao valjana i sukladna svim uvjetima i zahtjevima' iz dokumentacije o nabavi.

Unutarnji bazeni | foto: Varaždinska županija

Poskupljenje se nije moglo predvidjeti?

U pojašnjenju o povećanju vrijednosti radova kako se napredovalo pak navode da je 'posljedica okolnosti koje nije bilo moguće predvidjeti u fazi projektiranja i ugovaranja'.

- Riječ je o rekonstrukciji postojećeg objekta, izgrađenog 1981. godine, čije se stvarno stanje u mnogim dijelovima moglo utvrditi tek nakon rušenja i otvaranja pojedinih konstrukcija i instalacija. Tijekom izvođenja radova zbog toga se u brojnim slučajevima pokazala potreba za dodatnim radovima i novim tehničkim rješenjima, kažu iz Ureda ravnatelja Specijalne bolnice koja je naručila radove.

Kao primjer navode neusklađenost stvarnog stanja tla i temeljnog sklopa s projektnom dokumentacijom. Opisuju da je prilikom iskopa za sprinkler-bazen i strojarnicu bazenske tehnike otkrivena su slijeganja tla koja nije bilo moguće uočiti prije rušenja postojećih bazenskih konstrukcija.

Dodatna geomehanička ispitivanja potvrdila su potrebu izmještanja sprinkler-bazena i strojarnice vanjskih bazena na tehnički prikladnije lokacije, da bi se izbjeglo rizik oštećenja glavnog kanalizacijskog kolektora i osigurana sigurnost temeljenja, dodaju. Za te izmjene izrađene su izmjene i dopune glavnog projekta i ishođeno Rješenje o I. izmjeni i dopuni građevinske dozvole (10. lipnja 2026.).

- Sve izmjene ugovora stručni nadzor i voditelj projekta gradnje ocijenili su opravdanima i nužnima za tehnički ispravno, sigurno i funkcionalno dovršenje objekta. Izmjene su provedene u skladu sa Zakonom o javnoj nabavi, podcrtavaju iz Ureda naručitelja.

Ističu i 'poremećaje' u nabavi te veliko nevrijeme 

Vezano za rokove, ponavljaju da su rokovi usklađivani sa stvarnom dinamikom radova zbog raznih okolnosti na koje Bolnica ni naručitelj nisu mogli utjecati. Prije svega, dosta vremena prošlo je između prijave projekta i donošenja Odluke o financiranju, poništenja i ponavljanja postupka. Uz to se osvrću i na 'poremećaje u međunarodnim opskrbnim lancima', ali i 'izvanredno nevrijeme u lipnju 2026. godine, kada je oborinska voda prodrla u objekt i oštetila dio građevinskih i instalacijskih elemenata u završnoj fazi radova'.

Ipak, kako navode, svi produžeci finalizirani su aneksima ugovora s izvođačem, a razdoblje provedbe usklađeno je s Ministarstvom turizma i sporta te SAFU-om kroz tri dodatka Ugovoru o dodjeli bespovratnih sredstava. Napominju da su pritom očuvani svi ugovorni ciljevi. Oko povećanja iznosa za 8 milijuna eura, iz Bolnice ponavljaju da je 15 mlijuna eura bilo osigurano za radove u Državnom proračunu RH.

- Izvođač je tijekom cijele provedbe surađivao s naručiteljem, nadzorom i projektantima u pronalaženju tehničkih rješenja. Raskid ugovora u takvim okolnostima ne bi bio opravdan, a značio bi i novi postupak javne nabave, višemjesečni zastoj, dodatne troškove i gotovo izvjestan gubitak bespovratnih sredstava. Zadržavanje izvođača i prilagodba ugovora bila je stoga racionalnija i ekonomičnija odluka za Bolnicu i za javna sredstva, dodatno ističu iz Specijalne bolnice Varaždinske Toplice u vezi poskupljenja. 

Hotel Minerva | foto: Varaždinska županija

Odvjetnik o javnoj nabavi

Htjeli smo bolje shvatiti koliko je uobičajeno da se u ovakvom ili drugim u nekoj mjeri sličnim slučajevima raskine ugovor, a na pitanja nam je odgovorio odvjetnik Ivan Guberina, specijaliziran za pitanja u javnoj nabavi. Kako je pojasnio, 'razni razlozi dovode do raskida', a odnose se na neispunjenje ili neuredno ispunjenje ugovornih obveza od strane ugovaratelja. Može to biti nekvalitetno izvršenje, neisporuka robe, ili pak isporuka, ili izvođenje koji ne odgovaraju ugovorenim specifikacijama, i drugi oblici nepoštivanja ugovora. 

- Glede raskida ugovora zbog izmjena ne postoji praksa kojom se Naručitelji vode prilikom odlučivanja o raskidu, već se vode odredbama Zakona o javnoj nabavi, pojasnio je odvjetnik. 

Ovaj zakon propisuje kada je dopušteno izmijeniti ugovor, to jest vršiti izmjene ako nisu zadooljeni navedeni uvjeti. Zakon dopušta izmjene koje su bile jasno, precizno i nedvosmisleno predviđene u dokumentaciji o nabavi - uključujući mogućnost promjene cijene 'pod uvjetom da se time ne mijenja cjelokupna priroda ugovora', napominje Guberina, koji nam o izmjenama govori općenito, i nevezano za ovaj konkretni slučaj. 

Sve mijenjaju nepredvidive okolnosti

Dodaje da su člankom 316. Zakona o javnoj nabavi dopuštene 'izmjene radi nabave dodatnih radova, usluga ili robe od prvotnog ugovaratelja, kada promjena ugovaratelja nije moguća iz ekonomskih ili tehničkih razloga'. Naime, moguće je da bi promjena potencijalno predstavljala veće tehničke poteškoće ili poskupljenje u odnosu na provedenu izmjenu.

Pritom, povećanje cijene u pravilu ne smije biti veće od 30 posto vrijednosti prvotnog ugovora. 

- Za izmjene radi zbog nepredvidivih okolnosti članak 317. ZJN-a dopušta povećanje od 50 posto vrijednosti prvotnog ugovora, uz ostale zakonske uvjete. Člankom 318. ZJN-a predviđene su i određene mogućnosti promjene ugovaratelja, dok se kod izmjena iz članka 320. ZJN-a ne provjerava jesu li ispunjeni kriteriji značajne izmjene, pod uvjetom da je vrijednost izmjene manja od europskih pragova i 15 % prvotne vrijednosti ugovora kod ugovora o javnoj nabavi radova, odnosno 10 % kod ugovora o javnoj nabavi robe ili usluga te da se izmjenom ne mijenja cjelokupna priroda ugovora, objašnjava odvjetnik Guberina. 

Treba promatrati kumulativni učinak

Napominje da je kod više uzastopnih izmjena potrebno promatrati njihov kumulativni učinak, odnosno ukupnu neto vrijednost izmjena, a ne svaku izmjenu izolirano. Iz obrazloženog jasno proizlazi da za pitanje cijene stoga ne postoji jedan univerzalni postotak nakon kojega bi svako povećanje automatski bilo nedopušteno. Međutim, značajno povećanje cijene mora se uvijek promatrati zajedno s pravnom osnovom na kojoj se izmjena provodi, razlozima izmjene i njezinim kumulativnim učinkom, ističe. 

Prema Zakonu o javnoj nabavi, naručitelj je obvezan raskinuti ugovor ako njegove izmjene postanu značajne, odnosno bitno promijene njegovu prirodu, ekonomsku ravnotežu ili opseg, ili dovedu do nedopuštene zamjene ugovaratelja. Pritom nije presudan broj izmjena, već njihov sadržaj, financijski učinak i usklađenost sa zakonskim ograničenjima. Također, ne postoji bitna razlika u pravilima raskida ovisno o tome financira li se ugovor iz državnog, lokalnog ili europskog proračuna, zaključno dodaje Ivan Guberina.