Kako srušiti građevinsku dozvolu: Tko se može žaliti, koji su rokovi i kako zaustaviti bagere koji su već tu

Pojam 'krezuba gradnja' bez puno uvijanja može se nazvati rak ranom svake veće urbane sredine u Hrvatskoj. Situacija u kojoj u malim ulicama s obiteljskim kućama u nizu posljednja dva desetljeća stihijski niču zgrade visoke katnosti stvorila je pravi urbanistički nered i dojam kako u Hrvatskoj može graditi kako i gdje tko želi. Stoga i ne čudi činjenica da je jedno od gorućih pitanja s druge strane građevine – Kako osporiti građevinsku dozvolu?

Za početak je najvažnije znati kako osporavanje građevinske dozvole nije jedan postupak, iako se u javnosti različite pravne situacije često pojednostavljeno nazivaju 'rušenjem dozvole'. Ovisno o tome tko je dozvolu izdao, tko je osporava i u kojoj je fazi predmet, na raspolaganju mogu biti žalba, upravni spor, obnova postupka ili izvanredni mehanizmi poništavanja, ukidanja i oglašavanja rješenja ništavim. Posebno je važno i utvrditi je li osoba koja želi osporavati dozvolu uopće stranka u postupku te je li dozvola već postala izvršna odnosno pravomoćna.

Ako se na ovu temu već pretraživali internet sigurno ste primijetili kako se neke stvari ne poklapaju. Razlog za to je činjenica da je od 1. siječnja 2026. na snazi je novi Zakon o gradnji koji, između ostalog, drukčije uređuje i krug susjeda koji imaju položaj stranke u postupku izdavanja građevinske dozvole. Analizirali smo spomenuti novi zakon, ali i detaljno istražili ukupno četiri pravna propisa koji u Hrvatskoj reguliraju ovu problematiku. U nastavku je vodič koji detaljno vodi kroz postupak osporavanja građevinske dozvole za najčešće situacije, a pozabavili smo se i s iznimkama.

Zakoni koji uređuju osporavanje dozvole

Temeljni propis je Zakon o gradnji (NN 155/2025), koji određuje tko izdaje građevinsku dozvolu, tko je stranka, kako se provodi uvid u spis te koji pravni lijek postoji protiv odluke. Uz njega je ključan Zakon o općem upravnom postupku (ZUP), koji uređuje žalbu, rokove, obnovu postupka, ništavost te poništavanje i ukidanje rješenja.

Kada predmet dođe pred sud, primjenjuje se Zakon o upravnim sporovima (NN 36/2024), uključujući pravila o roku za tužbu, odgodnom učinku i privremenim mjerama. Dok za pitanje odgovara li projekt pravilima prostora važan je i Zakon o prostornom uređenju (NN 155/2025), koji uređuje prostorne planove, uvjete planiranja prostora i njihovu provedbu.

osporavanje građevinske dozvole | foto: ilustracija AI / Chat GPT

Najvažnije je reagirati na vrijeme

Građevinska dozvola može se osporavati, ali pravni put ovisi o fazi u kojoj se predmet nalazi. Dok postupak traje, ključno je iskoristiti pravo na uvid u spis i na vrijeme iznijeti konkretne primjedbe, dok nakon izdavanja dozvole presudni postaju rokovi za žalbu ili upravnu tužbu. Ako su redovni rokovi prošli, ZUP poznaje obnovu i druge izvanredne mehanizme, ali njihova primjena ovisi o strogo propisanim uvjetima.

Svaki slučaj zato treba početi s četiri pitanja: tko je izdao dozvolu, ima li osoba koja je osporava svojstvo stranke, kada je odluka dostavljena ili objavljena i koja se konkretna nezakonitost tvrdi. Od tih odgovora ovisi postoji li još pravni put za osporavanje dozvole i može li se pravodobno zatražiti zaštita prije nego što radovi znatno odmaknu.

Ovlasti za pokretanje postupka

Prvo pitanje nije je li projekt zakonit, nego ima li osoba koja ga želi osporiti položaj stranke. Kod višestambenih zgrada i ostalih građevina stranke su, uz investitora, vlasnika i nositelje drugih stvarnih prava na nekretnini na kojoj se gradi, i vlasnici odnosno nositelji drugih stvarnih prava na nekretninama koje neposredno graniče s njom.

Kod manje složene zgrade zakon dodatno sužava krug susjeda. Tako se navodi da susjedna nekretnina mora neposredno graničiti s nekretninom gradnje i nalaziti se na udaljenosti manjoj od polovice visine pročelja, odnosno h/2, mjereno od pročelja zgrade.

Za građevine od interesa za Republiku Hrvatsku ili građevine za koje dozvolu izdaje Ministarstvo krug stranaka je još uži. To znači da činjenica da netko živi u blizini ili se protivi projektu sama po sebi ne daje pravo na žalbu.

gradnja zida na međi | foto: Ivana Solar

Projekt još nema dozvolu

Prije izdavanja građevinske dozvole tijelo graditeljstva dužno je stranci omogućiti uvid u spis predmeta radi izjašnjenja. Ako u postupku sudjeluje više od deset stranaka ili su ispunjene druge pretpostavke iz zakona, stranke se pozivaju javnim pozivom objavljenim na elektroničkoj oglasnoj ploči.

Takav javni poziv smatra se dostavljenim istekom osmog dana od njegove objave. Osoba koja se odazove mora dokazati da ima svojstvo stranke, a uredno pozvana stranka koja se ne odazove ne može samo zbog toga naknadno tražiti obnovu postupka. Uvid u spis zato je jedna od najvažnijih prilika da se eventualni prigovori na projekt iznesu prije izdavanja dozvole.

Dozvola je izdana

Ako je građevinsku dozvolu donijelo nadležno upravno tijelo grada, Grada Zagreba ili županije, protiv nje se može izjaviti žalba o kojoj odlučuje Ministarstvo. ZUP određuje da se žalba, ako nije propisan dulji rok, izjavljuje u roku od 15 dana od dostave rješenja i predaje prvostupanjskom tijelu.

Žalbom se može osporavati zakonitost rješenja, uključujući pogrešnu primjenu prava, pogrešno ili nepotpuno utvrđene činjenice te relevantne postupovne povrede. Žalba prema općem pravilu odgađa pravne učinke rješenja do dostave odluke o žalbi, osim ako je zakonom određeno drukčije ili tijelo u zakonom propisanim iznimnim okolnostima odluči da žalba nema odgodni učinak. Zbog kratkog roka sadržaj dozvole i spisa treba provjeriti odmah nakon dostave.

Građevina | foto: Hrvatska komora inženjera građevinarstva

Ministarstvo je odbilo žalbu

Ako Ministarstvo odluči o žalbi protiv građevinske dozvole koju je donijelo upravno tijelo, protiv njegove odluke može se pokrenuti upravni spor. Zakon o upravnim sporovima propisuje da se tužba protiv pojedinačne odluke u pravilu podnosi u roku od 30 dana od dostave osporene odluke.

Upravni sud zatim ispituje zakonitost osporene odluke u granicama zahtjeva i razloga relevantnih prema pravilima upravnog spora. U praksi je zato važno da se u tužbi konkretno povežu sporne činjenice s povredom zakona ili drugog propisa. Propuštanje zakonskog roka može dovesti do toga da sud tužbu odbaci bez ulaska u meritum spora.

Dozvolu je izdalo Ministarstvo 

Kada građevinsku dozvolu izravno donese Ministarstvo, protiv nje nije dopuštena žalba, nego se može odmah pokrenuti upravni spor. Isto pravilo vrijedi i za niz drugih rješenja Ministarstva povezanih s građevinskom dozvolom, primjerice odluke o njezinoj izmjeni, dopuni, ukidanju ili poništenju.

Zbog toga je kod svakog predmeta jedno od prvih pitanja koje treba provjeriti upravo tko je donio osporenu odluku. Ako je to lokalno ili područno upravno tijelo, pravni put u pravilu prvo vodi prema žalbi Ministarstvu. Ako je odluku donijelo Ministarstvo, ide se neposredno pred upravni sud.

Hoće li žalba ili tužba zaustaviti gradnju?

Žalba i tužba nemaju isti pravni učinak. Prema ZUP-u, žalba u pravilu odgađa pravne učinke rješenja dok se stranci ne dostavi odluka o žalbi, ako posebnim zakonom nije određeno drukčije. Nasuprot tome, tužba upravnom sudu sama po sebi nema odgodni učinak.

Sud može odlučiti da tužba ima odgodni učinak ako bi izvršenjem odluke tužitelju nastala šteta koja bi se teško mogla popraviti, ako nisu prisutne zakonske zapreke i ako odgoda nije protivna javnom interesu. Zakon predviđa i mogućnost određivanja privremenih mjera, pa podnošenje tužbe samo po sebi ne znači automatsko zaustavljanje radova.

građevinska inspekcija | foto: screenshot, HRT

Niste znali za dozvolu 

Poseban problem nastaje kada vlasnik susjedne nekretnine tvrdi da za postupak i izdanu dozvolu nije znao. Tada treba provjeriti je li prema Zakonu o gradnji imao položaj stranke te na koji je način pozvan na uvid i kako mu je odluka dostavljena.

Ako pojedinačna odluka nije dostavljena prema propisanim pravilima, Zakon o upravnim sporovima dopušta podnošenje tužbe u roku od 90 dana od dana kada je stranka saznala ili mogla saznati za odluku, pri čemu mora učiniti vjerojatnim da je tužba pravodobna. S druge strane, Zakon o gradnji kod javnog poziva propisuje da se on smatra dostavljenim istekom osmog dana od objave na elektroničkoj oglasnoj ploči. Zato tvrdnja 'nikada nisam dobio obavijest' sama po sebi ne znači da zakonski rokovi nisu počeli teći.

Rokovi su prošli, može li se postupak obnoviti?

Protek roka za žalbu ne znači uvijek da je svaka mogućnost osporavanja nestala. ZUP dopušta obnovu postupka u kojem je doneseno rješenje protiv kojeg se više ne može izjaviti žalba, primjerice ako se sazna za nove činjenice ili se pojave novi dokazi koji bi mogli dovesti do drukčije odluke.

Za određene razloge obnova se može pokrenuti u roku od tri godine od dostave rješenja stranci, dok stranka zahtjev u pravilu mora podnijeti u roku od 30 dana od saznanja za razlog obnove ili od stjecanja mogućnosti uporabe novog dokaza. Sam prijedlog za obnovu ne odgađa automatski izvršenje rješenja, ali nadležno tijelo može izvršenje odgoditi do odluke o obnovi, dok rješenje kojim se obnova dopusti odgađa izvršenje osporenog rješenja. Kod građevinskih dozvola pritom vrijedi posebno pravilo da stranka koja se nije odazvala urednom pozivu na uvid ne može samo zbog toga tražiti obnovu.

Nezakonita dozvola

ZUP poznaje izvanredni institut poništavanja ili ukidanja nezakonitog rješenja i nakon isteka roka za žalbu. Kod rješenja kojim je stranka stekla neko pravo, što je osobito važno kod građevinske dozvole investitora, mogućnost takve intervencije ograničena je na zakonom određene slučajeve.

Rješenje se, primjerice, može poništiti ako ga je donijelo nenadležno tijelo ili ako je doneseno bez zakonom propisane suglasnosti, odobrenja ili mišljenja drugoga javnopravnog tijela, dok je intervencija moguća i kod očite povrede materijalnog propisa.

ZUP pritom određuje i rokove. Nezakonito rješenje može se prema tim pravilima poništiti u roku od dvije godine, a ukinuti u roku od jedne godine od dostave rješenja stranci. Poništavanje i ukidanje stoga nisu sinonimi niti se mogu primjenjivati bez ispunjenja posebnih zakonskih uvjeta.

Rušenje kuće ilustracija | foto: Pixabay

'Ništavost' za najteže slučajeve

Još stroži institut je oglašavanje rješenja ništavim, ali on nije univerzalno sredstvo za uklanjanje svake nezakonite građevinske dozvole. ZUP taksativno navodi posebno teške nedostatke, primjerice kada je rješenje doneseno u stvari iz sudske nadležnosti ili u drugim zakonom određenim slučajevima koji dovode u pitanje samu mogućnost postojanja takve upravne odluke.

Ništavost se stoga mora razlikovati od obične nezakonitosti rješenja. Ako se rješenje oglasi ništavim, ono nema pravni učinak, a ništavima se smatraju i pravni učinci takvog rješenja. U novinarskom tekstu zato nije pravno precizno svaku spornu ili potencijalno nezakonitu građevinsku dozvolu nazivati 'ništavom'.

Što treba tražiti u spisu

Kod osporavanja građevinske dozvole najvažniji je konkretan sadržaj upravnog spisa, a ne samo općenito protivljenje projektu. Zakon o gradnji određuje koje dokumente investitor mora priložiti zahtjevu i koje uvjete tijelo mora provjeriti prije izdavanja građevinske dozvole, među ostalim postojanje propisane dokumentacije i usklađenost projekta s relevantnim uvjetima.

Treba provjeriti projekt, položaj i dimenzije građevine, odnos prema građevnoj čestici i susjednim nekretninama, pristup, potrebne posebne uvjete i uvjete priključenja te drugu dokumentaciju ovisno o vrsti građevine. Važno je provjeriti i prostorni plan koji se primjenjuje na konkretnu lokaciju, jer upravo on može sadržavati pravno relevantne uvjete o namjeni, veličini i smještaju građevine. Jednako je važno pregledati način na koji su utvrđene, pozvane i saslušane stranke u postupku.

osporavanje građevinske dozvole | foto: ilustracija AI / Chat GPT

Pet zabluda koje mogu štetiti

Prva zabluda je da se svaki susjed može žaliti, iako Zakon o gradnji precizno određuje tko ima svojstvo stranke. Druga je da podnošenje tužbe automatski zaustavlja radove, premda upravna tužba u pravilu nema odgodni učinak bez odgovarajuće odluke suda.

Treća je da rok ne može početi teći ako građanin nije osobno primio pismo, iako zakon kod određenih postupaka omogućuje javni poziv i fikciju dostave. Četvrta je da se svaka nezakonita dozvola može proglasiti ništavom, premda je ništavost rezervirana za posebno propisane teške nedostatke.

Peta je da je dovoljno tvrditi da će gradnja narušiti pogled, povećati promet ili na drugi način smetati. Naime, za uspješno osporavanje potrebno je utvrditi pravno relevantnu povredu propisa, prostornog plana ili procesnog prava.